党的十六大提出国有企业改革的重点是建立现代企业制度，完善法人治理结构。新近颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》确定“指导和促进国有及国有控股企业建立现代企业制度，完善法人治理结构”为国资管理机构的主要义务之一。如何完善国有企业公司治理正成为当前研究国企改革和发展的重要内容。

早在党的十五届四中全会就已提出：公司治理结构是公司制的核心，要求企业形成各负其责，协调运转，有效制衡的公司治理结构。这是第一次在党和国家重要文件使用公司治理结构的概念，法人治理结构与公司治理结构译法不同，实质内容是一致的。现代企业制度的核心是产权制度和公司治理制度，基本特征可归结为两点：即产权结构的多元化与公司治理的民主性。国企的产权是明确的，故我们把思考重点放在公司治理上。

公司治理是以股东利益为核心，包括股东、董事会、经理层和其他利益相关者之间的相互制衡关系，即包括公司治理结构和公司治理机制。其核心是在法律、法规和惯例的框架下保证股东和全体利益相关者利益为前提的一整套公司权利安排、责任分工和约束机制。

近年来，公司治理问题引起了国内外的广泛关注。从亚洲金融风暴到“安然”、“世通”丑闻，无不与公司治理有关。世界经合组织(OECD)还专门提出了公司治理原则。在国际资本市场，全球投资人把公司治理结构看作是一个公司是否规范运作，是否有竞争力，是否可持续发展的关键。世界各国把公司治理提高到保证市场秩序的完整性的高度来认识，国内也针对公司治理提出了一系列的规范意见。国企股权单一是计划经济形成的，这些年多元化的改革卓有成效，但因退出渠道有限、政策因素等，大型国企仍然是国有独资或国有股权一股独大占主导地位，且会持续相当一段时间。因此对大型国企进行公司制改造，建立现代企业制度和完善公司治理是国企改革的重点。

一、国外公司治理情况

最早涉足公司治理原则的是英国。1991年，一系列公司倒闭事件，促使英国财政报告委员会、伦敦证券交易所等机构合作成立了由安德·盖伯(Adrian Cadbury)爵士担任主席的委员会，这是世界上第一个公司治理原则委员会。1992年12月，该委员会发表了题为《公司治理问题财务方面》的报告，即《Cadbury报告》，同时还提出了《公司董事会最佳做法准则》。其后，为解决董事报酬等公司治理问题，成立专门委员会并形成了《Greenbury报告》和《Hampel报告》。继英国之后许多国家，国际组织、机构及公司等相继推出了旨在建立良好公司治理的原则、准则、报告等。国外公司治理是以董事会为核心的。

1、董事会类型

由于各国政治经济、历史文化背景的不同，对公司治理结构形式选择有所不同。董事会一般有两种类型，即单层董事会和双层董事会。单层董事会是股东将绝大部分经营管理权交付董事会，董事会拥有决策权和监督权，即：股东会－董事会－经理层，如美国、英国等；双层董事会是股东将经营决策权交付董事会，将监督权交给监事会。即：股东会－董事会－监事会－经理层，如法国、意大利等。实行单层董事会的公司治理原则强调董事会的决策职能和事中的监督职能，而实行双层董事会的公司治理原则强调董事会的执行决策职能。

2、董事会组成

董事会的规模大小不一，董事人数过多会影响决策效率，而董事人数过少又难以安排外部董事及专门委员会。近年来，强化监督的呼声日高，外部董事比例呈上升趋势。特别是实行单层董事会和股权分散的公司，为了加强公司治理，大量引入外部董事，充分发挥监督作用。据科恩－费瑞国际公司调查，《财富》美国公司1000强中，董事会平均规模11人，其中内部董事2人，占18%，外部董事会9人，占82%。

3、董事会的职责

董事会的职责基本上是围绕监督和决策两大功能来确定的，即：明确责任，检查监督，制定战略，激励约束。一般可归纳为：

(1)审查和指导公司战略、主要行动计划、风险回避政策、年度预算和经营计划，制定经营目标，监督目标与计划的实施和公司经营，并监管主要资本的支出、收购和财产处置。

(2)挑选、增补、监督并在必要时替换主要执行人员，同时监督职位继承计划。

(3)审议主要执行人员和董事的报酬，并保证董事会提名程序的公正性与透明度。

(4)对经理层、董事会成员和股东利益之间存在的潜在冲突进行监督与管理，还包括对公司资产的滥用和不正当交易的监督与管理。

(5)保证公司会计和财务报告体系的完整性，其中包括独立审计和恰当的控制体系，特别是监督风险、财务控制和对公司活动合法性进行监督的体系。

(6)对确保公司正常运行的治理实务进行监督，并在需要时进行更改。

(7)对信息披露和沟通过程进行监管。

为了强化董事会作用，很多公司董事会设立了专门委员会，如提名委员会、报酬委员会、审计委员会、公共政策委员会等，一些委员会由外部董事领导，强调公正性、独立性。

近年来国外公司董事会发展呈现如下趋势：①董事会监督作用更加突出，特别是对CEO的监督职能；②董事会内部结构更加细化，充分发挥专业委员会作用；③董事会运作更加透明，注重信息披露的及时、全面、准确；④董事会更强调运作效率，推行CEO制。

二、我国的公司治理

1、国企公司治理的沿革

公司治理在我国是新概念，但国企改革发展过程确是始终围绕企业治理展开的。传统国营企业是行政管理型治理，转轨时期的国有企业是行政干预型治理，公司制改革初期国有企业开始实行了形式上的公司治理。

(1)传统国营企业治理模式：行政管理型企业治理

在计划经济体制下，传统的国营企业并不是独立的经济组织，只是一个生产单位性质的工厂。政府作为治理主体代表全体人民行使所有者的职责，不仅委派官员担任经营者，还安排生产任务。其治理表现为政府职能的延伸，最大特点就是由政企不分导致的企业治理行为的行政化。在这种典型的行政型企业治理模式中，国家作为国有资产的代表者，不仅是国有资产的所有者，还掌握着国有资产的经营权。国营企业是政府一部分。

(2)转轨时期国有企业治理模式：行政干预的型企业治理

改革开放以后，城市经济改革的中心环节是增强企业活力，提高经济效益，开展了以扩大企业自主权为特征的放权让利改革，实行利改税，推行厂长负责制，探索所有权与经营权分离的承包经营责任制。这一时期政府试图从企业经营管理中解脱出来，但企业仍靠在政府身上，负盈不负亏，而政府也慈父般地“干预”着企业，表现为是行政干预下的内部人控制。

(3)公司制改造初期的国企：形式上的公司治理

以《公司法》的实施和国家百户企业现代企业制度试点为标志，国有大中型企业公司制改造开始，公司治理初见雏形。股东会、董事会、监事会、经营层开始设立，形式上形成了规范公司治理结构。为了加强监督，对大型国有企业又派驻了监事会。从实践看，股权分散的公司治理比股权集中的好，上市的公司治理比非上市的好，境外上市的公司治理比境内上市的好，多元股东的公司治理比独资的好。国有独立公司在公司治理的执行中也确出现一些问题，比如：管理层次重叠，责任不清，效率低下，内部人控制等问题。为了解决这些问题，有些国有独资公司取消了董事会。

2、国有独资公司公司治理目前存在的问题

近几年，国有独资企业实施公司制改造，在公司治理方面做了许多有益的探索，积累了经验。但在运行中出现了一些问题：

(1)人员结构设置不合理：国有独资公司董事几乎全部是由内部人组成，导致内部人控制。董事会内部缺乏相互制衡、自我约束机制。董事会与经理层或重要的子公司经理人员交叉兼职，导致董事会与经理层之间的决策与执行制衡机制失灵，监督缺乏独立性和有效性，甚至出现利益多元化倾向，也就是常说的“屁股指挥脑袋”。

(2)产生方式不合理：许多公司的董事、经理层是同级任免，大家都在一个板凳上，都是领导层，只是分工不同，相互很难制衡。经理层的聘免权不在董事会，董事会很难对其有约束力。董事的聘免应较为连续、稳定，经营层聘免要与经营业绩紧密联系，董事对股东负责，总经理对董事会负责。董事会是集体决策、个人负责，而经理层是执行总经理的指令。

(3)运作方式不合理：董事会、党委、经理层是有不同运作、决策方式的。董事会是集体决策，个人负责制，而经理层是总经理负责制，党委是集体决策、集体负责。许多国有独资公司把决策作为权力象征，为了避免矛盾，多采用联席会方式集体研究，集体决策，集体负责。

(4)治理机制虚化：董事会结构不合理必然导致治理机制虚化，表现为议事决策多，监督制衡少。由于都是内部人士，又交叉任职，因此大家都“商量”办事。对公司战略规划、年度计划、预算、重大投资、并购、董事和经理人的业绩、薪酬等也只能“协商、平衡”，谈不上监督制衡，责任追究。公司治理要么滥用职权，决策越位，要么形同虚设，监督不到位。

(5)董事的个人素质有待提高：大多数董事是由原来企业领导转换或上级委派的，不熟悉董事会运作企业的方式方法，多是凭经验判断、决策。要么远离企业，不实际，要么紧扣具体工作，层面不高。对如何在战略把握，执行监督上运作企业缺经验，亟待培养、锻炼。

三、完善国有独资公司公司治理结构

建立现代企业制度，实现产权多元化、公司治理规范化是国有企业改革的最终目标，但其实现需要一个过程。国有独资公司作为公司的一种类型，完善国有独资公司治理结构是非常必要的。国企改革的发展，国资委的成立，《企业国有资产监督管理暂行条例》的实施，为国有独资公司完善公司治理提供了条件。

1、国有独资公司的公司治理目标

(1)形成合理有效的制衡关系。出资人、监事会、董事会、经理层职责明确，权利界限清楚，互相约束，互相制衡，从而保证公司运转及利益分配的效率和公正。

(2)形成透明的公司运行机制。通过各种议事规则的制定和职能的划分，使得公司对内对外都在一种透明清晰的模式下运行，避免暗箱操作和内部人控制，树立良好的公司形象。

(3)推进现代企业制度改革。完善公司治理为国有独资公司实现投资主体多元化创造了条件。同时也为产权重组后的公司做好了人力资源和制度的准备。治理结构良好，运行机制健全，制衡有效、高度透明是成为优秀公司的前提条件。

2、国有独资公司公司治理的重点

《企业国有资产监督管理暂行条例》明确了国有资产监督管理机构如何行使出资人职责，管人、管事、管资产相结合。国资委监管的国有独资公司治理结构应为：国资委－监事会－董事会－经理层。国资委、监事会的职责、运作方式，国家都有条例规定。

所以在国有独资公司公司治理结构中，董事会无疑是最受关注的。可以说，完善国有独资公司公司治理就是董事会如何设置，职权如何确定，及如何明确和处理董事会与其他公司机构的关系问题。董事会是国有独资公司公司治理的重点。

国有独资公司设立董事会，基于以下原因：

首先，法人财产权与出资人的股东权关系的理论决定了董事会的设置是必须的。任何出资人一旦将自己所有的财产作为投资投入法人，则其财产所有权转化为股东权，而被投资主体则成了上述财产的所有者，即拥有了法人财产权，即对公司财产享有占有、使用、收益和处分的权利。作为出资人则有不得侵犯法人财产权的义务和行使股东权的权利。国家出资设立国有独资公司，国有独资公司则拥有了公司法人财产权，依法独立支配公司的财产。国家股权与公司法人财产权之间相互独立，又互相制衡。这种制衡一方面表现为国有独资公司运行过程中随时受到来自国家或其授权代表人的制约(重大决策、经营者选择、权益获取)。另一方面由法律直接赋予的公司法人财产权一旦产生即成为国有独资公司自身的独立权益，可以用来对抗来自出资人非正常干预。同时公司可以按法律规定的范围和方式行使权利。股东权的行使者是出资人。公司法人财产权的行使者根据法律规定是董事会。董事会是公司事务的决策者和执行机关，这是法律赋予的职责。所以，董事会是公司行使法定公司权利的主体，如果不设董事会，法人权利的行使将丧失主体。由出资人代行董事会的权力，则违背了国家建立现代企业制度的初衷。

其次，如果没有董事会作为一个隔离出资人与具体经营管理人员的界面，国有资产管理体制又将重回改革前的老路上去，造成政企不分，政资不分。出资人对国有独资公司的管理可能会出现“婆婆＋老板”的情况。

再有，没有董事会作为公司法人内部分享权利的一方，难以形成有效的公司内部制衡关系，容易发生内部人控制，进而损害出资人及利益相关者的利益。

3、国有独资公司董事会

(1)董事会的职权

依照《公司法》的规定，国有独资公司董事会可以行使除必须由出资人行使的决定公司的合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券之外的其他公司事务的权利，包括有限公司董事会应享有的全部职权和部分应由股东会行使的职权。

如对上述职权进行划分，大致可分为：

——宏观决策权。即《公司法》46条第(三)项规定的内容及根据《公司法》第66条出资人授予的其他公司重大事项决策权。

——经营管理权。即《公司法》第46第(四)、(五)、(六)、(七)项规定的董事会制订四种方案的权限。

——机构、制度设定权。即《公司法》第46条第(八)、(十)项规定的内容。

——经理层任免权。即《公司法》第46条第(九)项的内容。

根据其他有关法规、政策及对于国有独资公司公司治理的研究与实践，国有独资公司董事会还应具备下述权利：

——监督权。通过外部独立董事制度的引进，专门委员会的设置，对执行董事和经理层发挥监督作用。不仅对董事滥用职权、超越职权进行监督，同时还要对董事无为进行监督。监督权的行使以制定严格的责任追究制度为基础，以质询为方式，不同于监事会的外部监督。

——考核权。董事会与经理层应当是一种事前协商充分，事后执行严格的合同关系，董事会有权根据约定对经理层进行严格的考核。

(2)董事会的组成

根据《企业国有资产监督管理暂行条例》，国资委拥有对董事的提名权、任免权，有对经理人的推荐权。对董事的提名，也可委托董事会提名委员会，由国资委考核、任免，经理层的提名可委托董事会，报国资委备案。

国有独资公司董事会的组成，一般企业以5—9人为宜。特大型的可以是7—11人。其结构应包括：内部董事、外部董事，执行董事、非执行董事等，并应注意：

——扩大外部董事的数量，逐步达到百分之三十到百分之六十。外部董事。一般可从下列人员中选聘：国资委工作人员，行业专家，专业人事(律师，会计师)，优秀企业领导人等。外部董事的选择还要考虑公司特点，适时调整，以适应公司发展需要。

——内部董事的构成。执行董事可由董事长、党委书记、总经理等担任(可再选一名经理人员，依公司业务情况可选业务副总，财务总监等)，但一般不超过4人。还可以有职工代表1人(员工选举产生)担任非执行董事。

——在董事会中设立若干专业委员会，即：决策委员会、审计委员会、提名委员会、薪酬委员会和其他专门委员会。国有独资公司应引入外部独立董事制度，在除决策委员会外的其它委员会中，都应由独立董事担任主任委员，行使监督权和考核权、质询权、提名权等。

(3)董事会的运行机制

从制度上设计一个公司的治理结构并非难事，关键是要有一套合理、科学、可操作的运行机制。

决策机制：董事会应实行在严格议事规则下的个人负责制和个人责任追究制度。对议定事项实行表决、签字，并承担相应责任。

监督机制：董事会对董事、经理层和出资人之间的分歧进行监督和管理，并对经理层的经营行为进行监督和管理。

激励机制：执行董事的薪酬和考核办法由外部执行董事提出并报国资委审批或备案，也可由国资委一并确定执行董事和外部董事的薪酬。职工代表董事可采取津贴制。董事的考核内部由薪酬委员会负责，提出考核意见并报国资委，外部由国资委组织考核，二者结合，确定结果，实施奖罚。

董事的培训：国资委应对董事进行岗前培训，同时进行岗中经常性、多层次的培训。尽快建立市场化的职业董事资源库。董事会应根据公司发展需要为董事培训提供方便。

在董事会的运作过程中应注意：

——董事会应该是一个在相对稳定的情况下，与时俱进，充满活力的机构。其构成与重点职能须随着公司的发展而不断调整。

——特别重视发挥外部独立董事作用和专业委员会作用，可授予独立董事专报权，对国资委负责。

——特别重视对公司的信息管理，使董事充分了解公司内外信息，坚持透明经营。

(4)董事和经理层的交叉任职问题

董事与经理层交叉任职包括两个层面，一个是董事与经理层兼职问题；一个是董事长与总经理兼职问题。

董事与经理层尽量减少交叉任职，便于形成制衡。

关于董事长兼任总经理的问题。从国有独资公司一元产权结构的特征分析，董事长兼任总经理容易滋生弊端，可按党的十五届四中全会《中共中央关于国有企业改革和发展重大问题决定》强调：“党委书记和董事长可由一人担任，董事长、总经理原则上分设”的原则执行。

国有独资公司公司治理需要研究，更需要实践，随着国有企业改革的不断深入发展，公司治理将更加完善。我们应与时俱进，坚持创新，大胆实践，努力开创国有企业改革发展工作的新局面。